“Đường cơ sở” là một trong những thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong luật biển quốc tế. Các quốc gia ven biển sử dụng đường cơ sở để đo chiều rộng lãnh hải của mình, từ đó xác định giới hạn chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia tại các vùng biển khác. Có hai loại đường cơ sở được áp dụng trong luật quốc tế là đường cơ sở thông thường và đường cơ sở thẳng. Thông thường, đường cơ sở là đường ngấn nước thủy triều thấp nhất dọc theo bờ biển được các quốc gia ven biển chính thức công nhận.[1] Bên cạnh đó, trong một số trường hợp đặc biệt, theo Điều 7, Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (gọi tắt là Công ước Luật Biển năm 1982), quốc gia ven biển có thể áp dụng phương pháp vẽ đường cơ sở thẳng gồm các đoạn thẳng nối các điểm thích hợp, hoặc kết hợp đồng thời cả hai phương pháp để xác định phạm vi các vùng biển của mình.[2] Lịch sử phát triển của luật quốc tế cho thấy việc áp dụng đường cơ sở thẳng phức tạp hơn nhiều so với vấn đề đường cơ sở thông thường. Cho đến nay, có 85 quốc gia đã vẽ đường cơ sở thẳng để đo chiều rộng lãnh hải, 7 quốc gia khác tuy chưa vẽ nhưng đã đưa chính sách đường cơ sở thẳng vào nội luật. Tuy nhiên, phần lớn trong số đó đều vấp phải sự phản đối của các nước láng giềng hoặc cộng đồng quốc tế bởi một phần hoặc toàn bộ các đường cơ sở này không đáp ứng đủ các điều kiện để vẽ đường cơ sở thẳng như đã nêu trong Điều 7 Công ước Luật Biển năm 1982.

Các quy định về việc vẽ đường cơ sở thẳng có thể được xếp vào ba nhóm dựa vào: (i) Đặc điểm địa lý của khu vực; (ii) Tác động của đường cơ sở đối với quốc gia ven biển và các quốc gia láng giềng; và (iii) Các điều kiện để đường cơ sở thẳng được công nhận quốc tế.

1. Khía cạnh địa lý

Theo Điều 7, khoản 1, Công ước Luật Biển năm 1982, có hai điều kiện cơ bản về mặt địa lý cần tính đến khi xem xét khả năng áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng: hoặc là bờ biển bị khoét sâu và lồi lõm, hoặc là có một chuỗi đảo sát ngay sát và chạy dọc theo bờ biển. Khoản này lặp lại chính xác nội dung Điều 4 của Công ước về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp lãnh hải năm 1958 vốn bắt nguồn từ Phán quyết của Tòa án Công lý quốc tế trong vụ Ngư trường Anh - Na Uy (năm 1951). Trong vụ Ca-ta/Ba-ranh, Tòa cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của những điều kiện này:

“Phương pháp đường cơ sở thẳng, một ngoại lệ so với các quy định thông thường về việc xác định đường cơ sở, chỉ được áp dụng nếu thỏa mãn một số điều kiện. Phương pháp này phải được áp dụng một cách nghiêm ngặt. Về cơ bản, những điều kiện như vậy bao gồm hoặc là bờ biển bị khoét sâu và lồi lõm, hoặc có một chuỗi đảo nằm ngay sát và chạy dọc theo bờ biển.”[3]

a, Bờ biển bị khoét sâu và lồi lõm

Đây là phép thử đầu tiên về mặt địa lý trong việc áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng. Yêu cầu này xuất phát từ vụ Ngư trường Anh - Na Uy, trong đó bờ biển Na Uy bị chia cắt bởi các vịnh lớn và sâu, ví dụ như vịnh Porsangerfjord với độ ăn sâu vào đất liền tới 75 hải lý.[4] Toàn bộ bờ biển của đảo Ellesmere của Ca-na-đa cũng bị chia cắt bởi vô số vịnh như vậy.[5] Các đường cơ sở thẳng quanh hòn đảo này được công nhận trong Hiệp định giữa Ca-na-đa và Đan Mạch về phân định ranh giới thềm lục địa giữa các đảo Bắc Băng dương của Ca-na-đa và Grơn-len (Greenland).[6]

Tuy nhiên, Công ước Luật Biển năm 1982 không đưa ra một giải thích chính xác nào cho cụm từ “khoét sâu” và “lồi lõm”. Các học giả cho rằng không nhất thiết phải hiểu những cụm từ này một cách quá cứng nhắc. Một rãnh sâu 4 hải lý trên một vùng đất rộng lớn được coi là nông nhưng nếu như rãnh đó cắt đến nửa hòn đảo rộng 8 hải lý thì sẽ được coi là sâu.[7] Gợi ý này có thể dẫn đến tình huống một quốc gia sẽ lợi dụng cách diễn giải “tương đối” này để vẽ một đường cơ sở thẳng ngang qua một rãnh tương đối sâu nhưng không đủ tiêu chuẩn được coi là một vịnh. Trong trường hợp đó, khả năng đường cơ sở này nhận được sự ủng hộ của luật quốc tế là không cao.

Cũng cần lưu ý rằng hai tiêu chí “khoét sâu” và “lồi lõm” phải đi cùng với nhau, không thể thay thế nhau. Điều này đòi hỏi phải có một vài rãnh sâu dọc theo bờ biển bởi một rãnh đơn lẻ không thể khiến cho bờ biển bị lồi lõm được. Tuy không có một con số cụ thể nào về số lượng rãnh nhưng cách hiểu này được công nhận một cách rộng rãi trong luật quốc tế.[8] Bộ Ngoại giao Mỹ cho rằng cần có ít nhất ba rãnh nằm gần kề nhau và độ sâu của mỗi rãnh tính từ cửa biển nơi đường cơ sở dự kiến chắn ngang rãnh phải lớn hơn một nửa độ dài của đoạn đường cơ sở đó.[9] Theo đó, trong các năm 1985, 1991, 1996, Chính phủ Mỹ đã lần lượt phản đối các đường cơ sở của Cô-lôm-bia, Ai Cập và Pa-kix-tan vì lý do các đường này không đáp ứng được các tiêu chí nêu trên.[10]

b, Chuỗi đảo

Trường hợp thứ hai có thể được áp dụng theo Điều 7, khoản 1, Công ước Luật Biển năm 1982 là tại những nơi có “chuỗi đảo nằm ngay sát và chạy dọc theo bờ biển.” Quy định này hàm ý ba tiêu chí khác nhau nhưng trong cùng một thể thống nhất: số lượng đảo tạo thành chuỗi, chuỗi chạy dọc theo bờ biển và độ gần kề của chuỗi đảo so với bờ biển.

Liên quan đến cụm từ “chuỗi đảo”, một điều dễ hiểu là cần phải có nhiều hơn một hòn đảo tại khu vực đang xem xét. Vấn đề là bao nhiêu đảo? Không có một con số cụ thể nào được đưa ra. Theo như miêu tả về chuỗi đảo skjaergaard trong vụ Ngư trường Anh - Na Uy, số đảo có thể lên tới 120.000 và hầu như tất cả các đảo đều có các vịnh lớn nhỏ và vô số kênh rạch. Trong vụ này, đường ranh giới ngoài cùng của skjaergaard tạo thành đường bờ biển của Na Uy.[11] Nói chung, các chuyên gia luật pháp chấp nhận trường hợp một chuỗi có thể gồm một số đảo tạo thành một thể thống nhất với đất liền hoặc tạo thành một tấm chắn ngăn cách bờ và biển.[12] Theo đó, nếu một số đảo gần bờ biển nhưng không có mối liên kết chặt chẽ với nhau thì cũng không được coi là chuỗi đảo theo đúng nghĩa. Có thể lấy bờ biển phía Tây của Pháp làm ví dụ. Tại khu vực này, Pháp chọn hai đảo Belle Ile và Ile d’Yeu làm điểm cơ sở. Tuy nhiên, hai hòn đảo này nằm cách xa nhau và cách xa đất liền. Do đó, chúng không tạo thành chuỗi đảo theo như tinh thần của Điều 7, khoản 1, Công ước Luật Biển năm 1982.

Phép thử thứ hai và thứ ba về chuỗi đảo là chuỗi này phải chạy dọc theo bờ biển và phải ở một khoảng cách đủ gần, đảm bảo đường cơ sở không đi chệch quá xa so với hướng chung của bờ biển - một yêu cầu khác trong khoản 3 của Điều 7. Điều này có tác dụng phòng ngừa khả năng các nước yêu sách lãnh hải một cách quá đáng bằng cách đưa cả các quần đảo ngoài khơi vào hệ thống đường cơ sở đất liền.[13] Văn phòng Luật Biển và Các vấn đề đại dương của Liên hợp quốc lưu ý khoảng cách 24 hải lý trở xuống tính từ bờ biển tới rìa trong của chuỗi đảo sẽ đảm bảo tiêu chí “kế cận” được nêu ở trên.[14]

Cũng cần phải nhắc lại rằng những quy định trên phải được kiểm chứng đồng thời. Nếu một trong ba điều kiện không được đáp ứng, đường cơ sở thẳng vẽ ra sẽ không được coi là hợp pháp. Ví dụ, trong vụ Ca-ta/Ba-ranh, tuy công nhận quần đảo Hawar là một phần trong cấu trúc địa lý tổng thể của Ba-ranh, Tòa vẫn bác bỏ đề xuất vẽ đường cơ sở thẳng ở khu vực này với lý do số lượng đảo tương đối nhỏ, không đủ tạo thành chuỗi như yêu cầu.[15]

c, Châu thổ

Bên cạnh hai trường hợp đặc biệt về địa lý kể trên, Điều 7, khoản 2, Công ước Luật Biển năm 1982 cho phép áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng tại một số khu vực mà bờ biển rất không ổn định do có sự xuất hiện của một vùng châu thổ hoặc các điều kiện tự nhiên khác. So với Điều 4 của Công ước về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp lãnh hải năm 1958, đây là một điểm mới, được soạn thảo trên cơ sở đề nghị của Băng-la-đét, chủ yếu để áp dụng cho vùng đồng bằng sông Hằng. Các nhà nghiên cứu gợi ý có thể áp dụng điều khoản này cho các vùng châu thổ của Mi-an-ma, Ai Cập, Ni-giê-ria hay Việt Nam.[16]

Đồng bằng sông Cửu Long của Việt Nam là một trong ba đồng bằng dễ thay đổi nhất trên thế giới. Vùng châu thổ này chịu tác động bởi các nhân tố cả tự nhiên lẫn con người. Một nghiên cứu của Quỹ Quốc tế Bảo vệ Thiên nhiên và Ủy hội sông Mê-kông cho thấy: “từ năm 1998 đến năm 2008, hai nhánh chính của sông đã bị khoét sâu rõ rệt, 75% bờ biển bị xói mòn với tốc độ trung bình 8m/năm.”[17]

Sự bất ổn định của những khu vực châu thổ như vậy có thể gây tác động đến sự tồn tại của đường cơ sở thẳng đã được vẽ tại đó. Thông thường, phù sa các sông lớn càng ngày càng được bồi đắp, đất liền lấn ra biển. Tuy nhiên, trong một số trường hợp khác, nhánh sông mới được sinh ra do ảnh hưởng của thiên tai như lũ lụt, động đất, lưu lượng dòng chảy thay đổi khiến cho diện tích vùng đồng bằng châu thổ bị thu hẹp. Hoặc do sự biến đổi của khí hậu khiến cho nước biển dâng, ngấn nước thủy triều sẽ đi sâu dần vào đất liền, khiến cho đường cơ sở thẳng “chìm” trong nước. Trong những trường hợp đó, Điều 7, khoản 2 của Công ước Luật Biển năm 1982 mở ra khả năng, và cũng khuyến khích rằng khi đã có sự thay đổi về địa lý một cách rõ rệt, các quốc gia ven biển nên vẽ lại đường cơ sở của mình.[18]

2. Tác động của đường cơ sở thẳng

a, Lợi ích kinh tế

Điều 7, khoản 5, Công ước Luật Biển năm 1982, quy định rằng khi một trong các tiêu chí nêu ở khoản 1 được đáp ứng, lợi ích kinh tế của quốc gia ven biển có thể được tính đến khi xây dựng đường cơ sở thẳng. Lợi ích kinh tế có liên quan nhất là những lợi ích gắn với hoạt động đánh bắt cá của ngư dân địa phương.

Liên quan đến mối quan hệ gắn bó giữa lợi ích kinh tế với đời sống của khu vực đang được xem xét, luật pháp quốc tế yêu cầu quốc gia ven biển phải có bằng chứng rõ ràng về quá trình khai thác và sử dụng lâu dài, chứng minh tính thực tiễn và tầm quan trọng của các hoạt động kinh tế đó. Tầm quan trọng ở đây phải được hiểu là nhu cầu thiết yếu của ngư dân khu vực ven biển. Thêm nữa, các hoạt động kinh tế liên quan đến đường cơ sở thẳng phải được thực hiện một cách liên tục, hòa bình, không bị các nước khác phản đối.

Theo quan điểm của Nhóm chuyên gia của Liên hợp quốc, khi đánh giá cụm từ “sử dụng lâu dài”, không nhất thiết phải tính đến quãng thời gian quá dài đến hàng thế kỷ như trường hợp của Na Uy - Anh. Hai học giả Reisman và Westerman xem xét tính lịch sử của vấn đề này theo một hướng khác:

“Vì việc sử dụng biển đang ngày càng nhiều hơn và dễ tiếp cận hơn, bất cứ ý định nào liên quan đến lợi ích tiềm năng mà không phải là liên quan đến quá trình đã sử dụng lâu dài, sẽ là vô nghĩa. Lợi ích ở đây phải là thực sự và quan trọng đối với quốc gia nêu yêu sách về đường cơ sở thẳng và phải được chứng thực qua quá trình sử dụng lâu dài. Các dữ liệu lịch sử về kinh tế là cần thiết để có thể áp dụng ngoại lệ này một cách rõ ràng. Chỉ một tuyên bố đơn thuần của quốc gia ven biển sẽ là không đủ.”[19]

Do đó, những lợi ích tiềm tàng như việc mới khám phá và khai thác các mỏ dầu, khí và các tài nguyên khác sẽ không đóng vai trò gì trong quá trình xây dựng đường cơ sở thẳng.[20]

Cần lưu ý rằng những lợi ích kinh tế này chỉ được xem xét khi xác định một số đoạn đường cơ sở nhất định, chứ không phải đối với toàn bộ hệ thống đường cơ sở. Hạn chế này là hợp lý bởi ở mỗi khu vực khác nhau thì các điều kiện địa lý, kinh tế, xã hội cũng khác nhau; “tầm quan trọng” đó chỉ có ý nghĩa đối với một khu vực hoặc một cộng đồng nhỏ nhất định. Nhờ vậy, quy định này có tác dụng ngăn ngừa quốc gia lạm dụng yếu tố kinh tế để mở rộng các vùng biển của mình một cách quá đáng.

b, Chia cắt các vùng biển

Luật quốc tế nghiêm cấm quốc gia ven biển áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng nếu việc đó dẫn đến hậu quả là lãnh hải của một quốc gia khác bị chia cắt khỏi biển cả hoặc vùng đặc quyền kinh tế.[21] Quy định này nhằm đảm bảo quyền tự do qua lại của các quốc gia liên quan trong khu vực.[22] Churchill và Lowe ghi nhận tầm quan trọng của quy định này, đặc biệt là đối với các quốc gia mà lãnh thổ bị bao bọc bởi một quốc gia lớn hơn hoặc đối với quốc gia có đảo nhỏ nằm ngay sát quốc gia khác.[23] Hệ thống đường cơ sở thẳng của Pháp liên quan đến lãnh thổ của Mô-na-cô là một ví dụ điển hình về mặt này. Diện tích đất liền của Pháp rộng gấp hơn 250.000 lần diện tích của Mô-na-cô. Mô-na-cô tiếp giáp với Pháp tại ba mặt biên giới, trông chỉ như một dải đất nhỏ hẹp bên bờ biển Pháp. Năm 1967, Pháp công bố một nghị định quy định việc phân định lãnh hải, thiết lập một hệ thống đường cơ sở thẳng.[24] Trong quá trình xác định đường cơ sở, Pháp đã tính đến sự hiện diện của Mô-na-cô trong khu vực. Tại đó, đường cơ sở thẳng của Pháp là các đường đứt quãng, một đoạn nối Pointe de Saint Hospice và Cap d’Ail ở Baie de Beaulieu, phía tây Mô-na-cô và một đoạn nối Pointe de la Vieille và Cap Martin ở Baie de Roquebrune, phía đông Mô-na-cô. Với cách vẽ như vậy, Mô-na-cô được tự do ra vào biển Địa Trung Hải.

Năm 1968, Vê-nê-zuê-la thiết lập hệ thống đường cơ sở thẳng chỉ gồm một đường thẳng duy nhất đóng cửa châu thổ sông Orinoco. Đoạn thẳng này dài 98,9 hải lý, nối điểm A có tọa độ 9^o27’30” vĩ Bắc, 60^o52’00” kinh Tây và điểm B có tọa độ 8^o26’00” vĩ Bắc, 59^o34’30” kinh Tây. Đáng chú ý là điểm B nằm cách 26 hải lý về phía Guy-a-na so với điểm cuối cùng của đường biên giới trên đất liền giữa Vê-nê-zuê-la và Guy-a-na.[25] Bằng cách đó, vùng lãnh hải rộng 3 hải lý của Guy-a-na bị chia tách khỏi biển cả. Guy-a-na phản đối yêu sách này, cho rằng quyền của Guy-a-na ở khu vực bị xâm phạm nghiêm trọng. Cuối cùng, sau khi đàm phán, Vê-nê-zuê-la đã phải vẽ lại đường cơ sở thẳng phù hợp với đường biên giới trên đất liền của hai nước.[26]

(Còn tiếp)

Thanh Thảo

Nguồn: biengioilanhtho.gov.vn 

[1] Điều 5, Công ước Luật Biển năm 1982.

[2] Điều 14, Công ước Luật Biển năm 1982.

[3] Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Merits, Judgment, ICJ Reports 2001, trang 40, đoạn 103.

[4] Fisheries case, Judgment of 18 December 1951, ICJ Reports 1951, trang 116, đoạn 127.

[5] F.S. Sechrist và cộng sự, Forcaster Handbook for the Arctic, trang 2-18, có tại US Naval Research Laboratory: http://www.nrlmry.navy.mil/forecaster_handbooks/Arctic/Forecasters%20Handbook%20for%20the%20Arctic.htm (truy cập 15/6/2013).

[6] Bộ Ngoại giao Mỹ (1976), “Continental Shelf Boundary: Canada – Greenland”, Limits in the Seas, Số 72.

[7] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 21.

[8] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 18; Reisman W. Michael và Westerman Gayl S. (1992), Straight Baselines in Maritime Boundary Delimitation, nhà xuất bản St. Martin, trang 81-82.

[9] Roach, J. Ashley and Smith, Robert W. (2012), Excessive Maritime Claims, nhà xuất bản Martinus Nijhoff, trang 62-63.

[10] Như trên, trang 83-97.

[11] Fisheries case, Judgment of 18 December 1951, ICJ Reports 1951, trang 116, đoạn 127.

[12] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 21.

[13] Trường hợp quốc gia muốn vẽ đường cơ sở quần đảo thì ít nhất phải có tuyên bố là quốc gia quần đảo, với đủ các điều kiện như được nêu trong Điều 46, 47 của Công ước Luật Biển năm 1982.

[14] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 22.

[15] Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Merits, Judgment, ICJ Reports 2001, trang 40, tại trang 16, đoạn 214.

[16] Myron, H. Nordquist (chủ biên) (1993), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Tập II, Nhà xuất bản Martinus Nijhoff, trang 101.

[17] WWF, The Mekong River at Risk, WWF Brief, 7/2012, có tại http://www.wwf.de/fileadmin/fm-wwf/Publikationen-PDF/WWF_factsheet_The_Mekong_River_at_Risk.pdf (truy cập 26/6/2013).

[18] Soons, A.H.A. (1990), The Effect of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries, Netherlands International Law Review, Số 37(02), trang 220; Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 24.

[19] Reisman, W. Michael và Westerman, Gayl S. (1992), Straight Baselines in Maritime Boundary Delimitation, Nhà xuất bản St. Martin, trang 101.

[20] Jonas Attenhofer (2010), Baselines and Base Points: How the Case Law Withstands Rising Sea Levels and Melting Ice, American Society of Law, LOS Reports, Tập 1, trang 11.

[21] Điều 7(6), Công ước Luật Biển năm 1982.

[22] Myron, H. Nordquist (chủ biên) (1993), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Tập II, Nhà xuất bản Martinus Nijhoff, trang 103.

[23] Churchill R.R. và Lowe A.V. (1999), The law of the sea, Nhà xuất bản Đại học Manchester, trang 37.

[24] Bộ Ngoại giao Mỹ (1972), “Straight Baselines: France”, Limits in the Seas, Số 37. Văn bản gốc bằng tiếng Pháp được lưu chiểu tại Liên hợp quốc: http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/FRA_1967_Decree.pdf

[25] Bộ Ngoại giao Mỹ (1970), Straight Baselines: Venezuela, Limits in the Seas, Số 21.

[26] Reisman, W. Michael và Westerman Gayl, S. (1992), Straight Baselines in Maritime Boundary Delimitation, Nhà xuất bản St. Martin, trang 187.